铸法护蓝天 • 天津大气污染防治条例立法纪实 -金沙娱场城app

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天津市人大常委会主导大气污染防治条例立法纪实

“世界上最遥远的距离不是生与死，而是我站在你面前，你却看不见。”随着经济快速增长，天津市区域复合型大气污染日益突出，2010 年以来，灰霾天数逐年增加。人民群众热切期盼采取强有力的措施进行治理，还津城以蓝天白云。

面临严峻形势和群众期盼，中共天津市委以对人民群众高度负责的精神，作出了加快建设美丽天津的重大决策，将大气污染防治、清新空气行动作为“美丽天津• 一号工程”的首要任务。

发挥主导作用 推进科学立法

2014 年1月，天津市十六届人大二次会议上，13 位代表联名提出修订大气条例议案，2 位代表提出防治大气污染的建议。市人大常委会主任会议积极回应代表关切，将修订《天津市大气污染防治条例》列入2014 年度立法计划审议项目。

为加快条例的立法工作进程，提高起草质量，市人大常委会充分发挥在立法工作中的主导作用，由常委会有关领导同志牵头，组成由市人大法制委、城建环保委、常委会法工委、城建环保办、市政府法制办、市环保局等部门共同参加的联合起草组，共同起草条例草案。

在起草工作开始，联合起草组就遇到了一系列棘手问题：天津的大气污染源成因究竟是什么？采取的针对性措施是否需要面面俱到？在天津的地方立法中要不要写上京津冀区域大气污染防治协作？……为了解决这些问题，联合起草组深入职能部门、排污单位、科研机构开展了广泛深入的调研论证，多方征求意见和建议，逐一破解。

京津冀是全国大气污染的重灾区。但是从污染物的来源来说，三地成因各有不同。天津大气污染物来源以本地产生为主，污染物的比重顺序是扬尘、燃煤、机动车、工业生产和其他污染。是不是需要一个针对所有污染源面面俱到的大气条例？在多次协商中，联合起草组形成共识：这个条例要采取最有效的法律治理措施，集中力量解决最重要的大气污染源问题，以最小的代价，取得最大的效益。

党中央、国务院将京津冀协同发展作为重大国家战略，并将大气污染联防联控作为优先领域。天津市作为协同发展的重要一方，能不能在地方性法规中对区域大气污染防治协作作出规定？2014 年5 月和8 月，常委会领导同志带队分赴北京、河北征求意见，三地人大一致认为大气污染防治是一项长期的、跨区域的系统工程，单靠一个城市单打独斗是远远不够的，必须建立和实施区域大气污染防治的合作机制。12 月30 日，北京、天津、河北人大法制工作部门的负责同志齐聚天津，召开京津冀区域协同立法工作会议，就立法协作达成重要共识，形成了“关于加强京津冀人大协同立法的若干意见”。天津市以此共识为基础，在条例第九章专章规定了“区域大气污染防治协作”，从天津的角度对与北京市、河北省及周边地区建立大气污染防治协调合作机制、重污染天气区域应急联动机制、部门沟通协调机制，加强大气污染防治科研合作，分别作了明确规定。

打破常规审议 凸显代表作用

“有关部门在大气污染防治工作中存在职责不清、分工不明、协调不畅的现象，不利于工作的开展和推进。”“以罚代改、屡罚不改是违法企业目前存在的主要问题，要采取有效措施加以规制。”

2014 年9月25 日、11 月27 日、2015年1 月15 日，在提交天津市十六届人大三次会议审议前，市人大常委会对市政府提请审议的大气污染防治条例草案进行了三次审议。这是天津地方立法历史上第一部在提交代表大会审议前进行了三次实质性审议的法规草案，也是第一部在常委会实行分组审议后在一审、二审均进行了分组审议的法规草案。在常委会审议过程中，常委会组成人员和列席会议的人大代表进行了认真充分的讨论，有42 人次提出了近百条意见、建议。其中，一些焦点问题引发了常委会组成人员和代表们的广泛关注。

为了广纳民意、广汲民智，2014 年12 月9 日，天津市人大常委会办公厅全文公布草案征求意见稿，为期十天向社会广泛征求意见。同时，印送全体市人大代表征求意见。社会各方面对草案征求意见反映非常热烈，纷纷通过热线电话、信函和电子邮件、网上留言等方式提出自己的看法和意见。公示期间，203 位市民来信来电，提出326 条意见和建议；51位人大代表提出意见95 条。天津市人大常委会法制工作机构还召开专家学者论证会，8 位学者提出了45 条意见和建议。

人大代表是人民代表大会行使国家权力的主体，为了充分发挥代表在地方立法中的作用，切实尊重代表主体地位，市人大常委会法制工作机构对代表提出的具体修改意见一一作了回复和反馈，哪些意见被采纳，意见没有被采纳的理由是什么，向每一位提出意见代表作了详尽的解释说明，获得了代表们的高度认可和称赞。

在广泛征求人大代表、社会公众、专家学者意见的基础上，经过多次调研协调论证，常委会对这些意见大部分进行吸收采纳，对条例草案进一步作了85处修改完善。

人代会上全票通过最严环保条例

如何妥善处理好治理污染与发展经济、保障民生的关系，也是贯穿审议始终的焦点问题。常委会组成人员普遍认为，目前大气污染现状的形成，是“冰冻三尺，非一日之寒”。治理大气污染，不可能一蹴而就，一朝功成。无论是规定治污手段，还是设定行政处罚，都要既坚决有力，又合理适度。

在审议过程中，有的组成人员建议在对排污单位处以按日计罚的同时，增加对该单位负责人处以罚款的规定。有的认为，在按日连续处罚的基础上对单位负责人约谈并向社会公开，效果更好。针对这一问题，天津市人大常委会主任肖怀远强调：“立法的过程就是一个求大同、存小异的过程。”在充分协商下，各方面对这一问题逐步达成共识，即在对单位处以按日连续处罚的同时，要对单位负责人给予必要的约束，这就是大同；约束的方法是罚款还是约谈，这只是方法问题，这就是小异。审议中的条例草案对违法排污行为在责令停止违法行为的同时，有三种处罚方式，一是罚款，严重的6 种行为按日连续处以罚款，这是经济制裁的手段；二是环境保护法规定的行政拘留，这是限制人身自由的手段；三是构成犯罪的依法追究刑事责任，这是刑事的手段。如果在按日连续处罚的基础上对单位负责人规定处以罚款，那还是经济制裁的手段。如果单位负责人进行约谈、媒体曝光，其实是多了一种手段，就是行政的、舆论监督的手段，不仅是约谈并公开约谈情况，还要跟踪监督后续的整改情况，予以曝光。把这一系列的手段结合起来、相互衔接，可能社会效果更好。正是在常委会组成人员、人大代表充分审议协商、形成共识的基础上，条例法律责任一章最终形成了五个层次环环相扣、逐步递进的法律责任设定。

“现在对《天津市大气污染防治条例（草案）》表决稿付表决，请按表决器。”“673 票赞成、0 票反对、0 票弃权”“通过！”

2015 年1月30 日上午，在天津市第十六届人民代表大会第三次会议闭幕会上，《天津市大气污染防治条例》获得全票通过，这部集中了人大代表、立法工作者、环保工作者、专家学者、社会各界智慧与力量，历时一年精心打磨的法之利刃终于出鞘，于2015 年3 月1 日起施行。这是自2002 年7 月天津市人大常委会制定第一部《天津市大气污染防治条例》以来，地方立法再次向津城大气污染亮剑！也是新修改的环境保护法实施后出台的第一部由省级人民代表大会通过的环保领域地方性法规。